省的名称是沿用元代制度而来。元在全国设立11个“行中书省”，作为中央政府（“中书省”）的派出机构。明清均沿用元制。“行中书省”简称“行省”，成为地方最高一级行政单位。
民国初年，地方行政区域的划分基本与清末相同，设立22个行省和若干特别行政区。这些特别行政区由于政治、历史和社会情况比较复杂，因而政制的采择亦较特殊。南京国民政府成立后，大部分特别行政区先后改为省。
1.北洋政府的省制
省的行政长官原先名称不一。至1913年1月颁布《划一现行各省地方行政官厅组织令》后，才统一称作民政长，其行政机关为省行政公署。民政长由中央任命，总理全省政务。开始时，不少省的民政长由都督兼任，其后，袁世凯为不使地方军事都督控制地方行政，便逐步任命文官充当民政长，削弱都督权势，但实效不显。行政公署的组织机构为一处（总务）四司（内务、财政、教育、实业），机构及职官设置均较简约，规定整个行政公署的员额除司长外不得超过60人。1914年5月颁布的《省官制》，改各省民政长为巡按使，行政公署亦改称巡按使署。《省官制》对省行政长官的职权作了具体规定，巡按使管辖全省民政和警备、巡防武装；依据法律
、教令得发布省令或省单行章程，但不得与现行法令抵触；受政府特别委任监督全省财政和司法行政，考核财政和司法官吏。黎元洪继袁世凯为大总统后，除于1917年9月改巡按使为省长，巡按使署为省长公署外，制度基本未变。省长公署的机构设置为一政务厅，下辖总务、内务、教育、实业四科，科以下又设课或股。
北洋政府时期省制中有一奇特现象，即中央政府在各省设立行政机关直接主管省内的某些重大行政业务。如1914年9月在各省设财政厅，直辖于国务院财政部，厅长由财政部提请大总统任命，厅长的职位有法律予以特殊保障，以便使他在省内行使职权。实行这一制度后，各省财政（包括税收、行政经费、预算决算等）便直接操之于中央财政部，省只能进行监督而不能指挥其业务。1917年9月，教育部提出在各省设教育厅，使各省教育独立，教育厅直隶于教育部。随后，农商部亦呈请在各省设立实业厅，实行经济行政独立。这些制度的推行，目的在地方军阀割据状态下，使掌握了中央政权的大军阀确保“国家”权力的行使。但由于这些厅的厅长，是
在地方军阀的势力范围下工作，如得不到省内势力的合作便无法在当地立足，因而机构虽设而窒碍甚多，不能达到预期目的。又加上财政与实业两厅厅长职位均为肥缺，地方军阀势在必争，常指定亲信人物逼财政部与农商部向总统提名请委，有关的部实际上无法过问。
省制的另一重要方面是省立法机关。辛亥革命后各省临时立法机关极不一致。至1913年4月，颁布《省议会暂行法》，各省遂先后成立省议会。省议会议员由选举产生，其名额依《各省第一届省议会议员名额表》的规定为：
直隶184奉天64吉林40黑龙江40江苏160安徽108江西140
浙江152福建96湖北104湖南108山东132河南128山西112
陕西84甘肃56新疆40四川140广东120广西76云南88
贵州52
直隶省包括顺天府，故直隶省习称顺直省。上表中直隶省也包括热河与察哈尔两地区。
选举方法采间接选举制，分初选与复选。初选以县为单位进行，初选选出之人，才是真正选举省议员之人。选举人资格与国会议员的选举资格相同，即：一、年纳直接税2元以上者；二、有值500元以上不动产者；三、有小学毕业以上文化程度者；四、年满21岁以上之男子；五、在选举区内居住满2年者。被选人资格规定应年满25岁以上，比选举人之年龄要求大4岁。复选结果，由选举监督通知当选人。当选人接通知后，应于20日内答复是否愿意担任省议员，逾期不答，即表示不愿担任。凡答复愿意担任的人，即给予省议员证书，为省议员。
省议员任期3年，连选可以连任。省议员不得同时作国会议员，亦不得兼任行政官吏。
省议会每年举行1次，每次会期为60天，必要时得延长，但最多不能超过80天。省议会开会时通常准许外人旁听。省议会的职权有三项：一、议决权（省单行条例、省预算决算、省税、省债、省财产的处理等），二、监督权（受理人民行政诉愿，对违法省行政长官提出弹劾，对违法纳贿的省内官吏提请省行政长官重办，对本省行政事项提出质问书）；三、建议权，包括提出行政性建议及答复省行政长官的咨询。省议会的决议咨送省行政长官公布执行，省行政长官如认为议决不当，可于5日内咨请省议会复议；如认为议决案违背现行法律，可咨达省议会撤销该项决议。
省行政机关对省立法机关的这种制约措施，省立法机关对此亦可进行反制约，即向国家最高司法机关提出诉讼。
1913年6月，资产阶级革命派发起反袁“二次革命”，以江西省为首义地区。袁世凯一边派兵镇压，一边着手摧残资产阶级议会制度。8月6日，袁世凯下令解散江西省议会，并停止用兵各省的省议会。8日，解散广东省议会。16日，又解散湖南省议会。“二次革命”完全失败后，袁世凯于11月悍然下令取消国民党籍的国会议员和各省议会议员资格，接着又因候补议员中多数为国民党员便又下令国民党籍的候补议员资格亦被取消，致使国会与省议会均因不满法定人数而不能正式开会议事。
1914年1月10日，袁世凯宣布停止国会议员职务，2月28日，又下令解散各省省议会。
袁世凯死后，黎元洪在1916年8月1日重开国会后，于同月14日令各省省议会应于10月1日由各省行政长官召集复会，但各省议会并未完全恢复。即使恢复了的省议会，也往往出于地方军阀的需要，成为他们封建割据的工具。
2.广州武汉国民政府的省制
国民政府于1925年7月1日在广州宣告成立后，同日即公布《省政府组织法》，全文共10条。当时国民政府仅辖有广东一省，因而这部法律开始只在广东实行。7月3日，广东省政府依法成立。《省政府组织法》是革命政权初造时的第一个关于地方制度的法律，它体现了以下两项重要原则：
党治原则。和国民政府一样，省政府也是国民党领导下的政权机构，组织法第一条即规定：“省政府于中国国民党指导监督之下，受国民政府之命令，处理全省政务”。国民党当时是一个革命政党，实行“联俄联共扶助农工”的三大政策，因而规定了党治原则后便使得广东省政府与北洋政府下的省政府从根本性质上区分了开来。以后，省政府组织法有所修改，但党治的基本原则未变。1926年11月的修正条文为：“省政府于中国国民党中央执行委员会及省执行委员会指导监督下受国民政府命令管理全省事务”，将原来的“中国国民党指导监督”进一步具体化为“中国国民党中央执行委员会与省执行委员会指导监督”，表明在革命迅速推进的形势下（北伐战争当时已推进到了长江流域）各省情形千差万别，有必要突出国民党省党部对于本省行政和政务的指导监督作用，以适应革命形势发展的需要。
合议制原则。以前的省政府，均采用民政长官或省长的长官制，长官个人决定一切。广州国民政府的《省政府组织法》则与前不同，规定了省政府的组织形式和决定.政务的方法均采合议制。省政府以民政、财政、教育、建设、商务、农工、军事各厅组成之。各厅设厅长1人，联合组成省务会议，并选举1人为主席。这表明了省的行政长官不称省长，而称省主席：不是由中央政府任命，而是由省务会议就各厅厅长中自己选举产生。由于省务会议的成员均为厅长，此外没有不兼任厅长的成员，因而从他们当中选出的省主席便必得兼某一厅厅长，这对于后来省务日益繁忙的形势是不适应的。于是1926年11月便对此作了修正，改省务会议为省政府委员会，由省政府委员7—11人组成，从中互选3—5人为常务委员，再由常务委员中互推1人为主席。由于省政府委员人数增加了，因而便有了不兼任厅长的委员，这便使省主席得以不兼任厅长，专职从事主席职务。在1925年7月与1926年11月的《省政府组织法》中，对于省政府委员如何产生均无明文规定，以实际情形看大多为由国民政府任命。既为任命，委员便无任期的规定，必要时由国民政府下令免职，或在主席被免职时委员连带辞免。
广州、武汉国民政府均处于军政时期，依照孙中山的建国大纲，军政时期不设立民意立法机构，因而这一时期的省制中亦无省议会制度的规定。
3.南京国民政府的省制
南京国民政府是民国政府中存在时间最久的一个政府，这一时期的省制亦有较大变化。主要有以下诸点：省政府组织法的修改、省府合署办公制度的实行、省民意机关的建立。
省政府组织规程的修订。南京国民政府曾多次修订省政府组织规程，其中影响时间较久的是1931年3月23日所公布的一次。它除了和广州国民政府时期的省政府组织法一样，实行党治和委员合议制外，还作了一些新的规定。
首先，组织法规定省政府委员由国民政府任命，省政府主席由国民政府就委员中指定而不是由委员互选。过去虽也在这样做而不见于组织法。还规定在国民政府任命省政府委员后，各委员履历交行政院，由行政院审查后决定某一委员兼任某厅厅长，提请国民政府任命。遇有厅长出缺时，行政院从不兼厅长之委员或新任之委员中决定某委员继任厅长。按照国民党中央政治会议第198次会议的议决，国民政府对上述官员的任命须先经中央政治会议讨论通过，在官吏性质分类中均为政务官，应随政策而进退。
国民党当局对于兼任厅长的省政府委员比不兼任厅长的委员有较高要求。为此行政院于1933年7月7日专门制订并公布了《行政院审查各省政府厅长人选暂行办法》，规定厅长人选须合于下列各项规定之一：一、曾任政务官1年以上者；二、现任或曾任简任官1年以上，经甄别审查合格得有证书者；三、对*有特殊勋劳，或效力国民革命10年以上而有行政经验者；四、曾任县长6年以上或最高级荐任官4年以上，具有特殊成绩经奖叙有案者；五、曾任教育部立案之专门以上学校教授2年以上，副教授或讲师3年以上，并曾任荐任官2年以上或简任官1年以上者；六、在学术上或事业上有特殊之著作经验或贡献者。
其次，第一次提出现任军职者不得兼省政府主席或委员。蒋.介石和袁世凯上台时一样，对军人把持省政府深怀疑惧，故采取军民分治之法，并的确任命了一些文职官员任省政府主席，如任命邵力子为甘肃省主席，张群为湖北省主席，吴忠信为安徽省主席、张难先为浙江省主席。但在战争频频的中国，这一做法不可能持久。根据国民政府任命命令的统计，国民党南京政府从1927年至1949年对全国35个省共任命省主席253人次，其中军人为190人次，占总数的75％。尤其在抗日战争及第三次国内战争期间，这种情况更多见（详见下表(表略)）。
组织法还首次详细列举了省政府委员会和省政府主席的职权。规定下列事项应经省政府委员会议决：对于省行政事项发布省令或制定省单行条例及规程、撤销省政府所属机关发布的违背法令或逾越权限的命令或决定、关于地方行政区划之确定及变更、关于全省预决算、关于咨调省内国军、关于所属全省官吏的任免等。省主席的职权是召集省政府委员会并担任会议主席，代表省政府执行省政府委员会的决议和监督全省行政机关职务的执行，处理省政府日常及紧急事务。从以上列举的条文看，省政府的权力均在省政府委员会，主席并无多大实权。但旧中国的政治轨道不是依照法治而是依照人治而运行，组织法上的规定是一回事，实际情形又是另一回事。由于担任省政府主席的多半是在民国政治上有重要地位或在某一地区历史上已形成独揽一切的局面，故他能凌驾于其他委员之上。省政府委员按任命程序虽是由国民政府决定，但很多是由省主席保荐，或在正式任命之前先征得省主席的同意。省政府的议政固然应在省政府委员会议上作出决定，但省主席个人的意见对会议的决定有重要影响，尤其因为会议一般并不采取表决方式而是讨论协调方式，在这种情形下省政府主席自然更能以自己的意见作为会议的意见在全省推行。所以，名义上的合议制实际上已成为长官制。
省府合署办公制度的实行。合署办公制度是国民党政府企图解决省政府机构庞杂、多头并行、效率低下的弊端。北洋政府时期，中央各主管部直接在各省设立只对中央负责、不受省行政干预的厅，这种厅在国民政府时期虽已不复存在，但省政府所属的业务部门（一般为民政、财政、教育、建设四厅），都要接受中央相应的主管部的命令并付之实行，实行后再向主管部报告，厅已成为部的直属机关，县的局（科）则成为厅的直属机关，失去了省、县两级政府的作用，蒋.介石认为这样一来，“遂使省府与县府，不克层层节制，顿失以身使臂，以臂使指之效”①。这是国民党当局从行政的角度考虑采取省府合署办公制度的原因。更重要的是，国民党还从现实政治出发。当时，国民党正全力对工农红军进行“围剿”，认为现行制度不利于加强对基层的统治，“头重脚轻，基础不固”、“治官之机关太多，而治民之机关太少”，解决的办法“首在缩小省府的编制扩大县府的组织”，同时令省政府各厅办公处所集中，一切文书均由省府秘书处总收总发。他们认为如此“合署办公”，便可节省开支，提高效率。这便是省政府合署办公制度的由来。
这一制度先在江西、湖北、河南、安徽、福建“剿”共战争最激烈的五省试行。1936年5月，行政院通令全国一体实行，规定省政府的秘书处、民政厅、财政厅、教育厅、建设厅、保安处应一律并入省政府公署内合署办公。如房屋不足，至少须先并入民政厅及保安处，同时扩建省政府公署，以使各厅并入，省政府所属机关，除上述各厅处及呈准行政院特许设置者外，应分别裁并或尽量缩小，节余经费应悉数拨增各县行政费。
从行政学角度看，合署办公不失为减少开支、提高效率的一种具体方法，但因国民党是由多种政治势力混合的反人民集团，政府各机关分别为私人所把持，它们虽奉命实行合署办公，而人员并未裁减，经费亦减不下来，相反由于规定各厅处均要搬进省政府集中办公，便兴建土木；又由于文书集中到秘书处总收总发，各厅处上呈下令的文书均要经秘书处一一判行，秘书处事务空前繁忙，不得不增加其员额及经费。合署办公制度就这样走向了创制者愿望的反面。
南京国民政府时期的省“民意”机关。南京国民政府成立后，长时期未对成立省民意机关作出筹划。直到1938年国民参政会成立后，不断有参政员对此提出意见，国民参政会并正式作出决议，国民政府才决定各省设立省临时参议会，于同年9月26日公布了《省临时参议会组织条例》。
省临时参议会参议员须具有下列两种资格之一：甲、具有本省籍贯并曾在省内公私机关或团体服务两年以上著有信望者；乙、曾在省内重要文化团体或经济团体服务2年以上著有信望者。各省临时参议员名额不等，多者50名，少者20名，在省临时参议会组织条例中有规定。省临时参议员不是由人民选举产生。各县可在本县居民中根据前述两种资格中的甲项，按规定名额遴选出候选人交省政府。省政府与省党部可在本省文化团体和行政团体中根据前述两种资格中的乙项，按规定名额的一倍遴选出候选人。各省政府将上述两种候选人名单呈报行政院，转国防最高委员会议决。国防最高委员会也可在省呈报的名单以外提名，但这种提名的人数不得超过该省参议员总数的2/10。名单由国防最高委员会常务委员会最后审定，以国民政府名义公布。省临时参议会设正副议长各1人，由行政院从参议员中提名，经国防最高委员会决定。由上述参议员的产生方法可见内政府遴选的省临时参政会必不是真正的民意机关。
省临时参议会的职权根据字面上的规定，对省政府重要施政方针有决议之权。许多省的参议会认为议决施政方针如不了解财政预算决算，则施政方针便脱离实际，因此要求增加省临时参议会有议决财政预决算之权。意见反映到国防最高委员会，答复是省临时参议会原属临时性质，其职权原有规定，不必再作规定。后来，行政院将省预算编入国家预算之中，就更不是省临时参议会所能议决的范围了。省临时参议会还有对于省政府兴革提出建议之权和向省政府提出询问权。1942年3月以后，省临时参议会又增加了选举本省出席国民参政会参政员之权。
1944年12月5日，国民政府又公布了《省参议会组织条例》，其内容与省临时参议会有不少不同。省参议员采取间接选举法，由县（市）参议会各选出1人组成，不再举行一省范围的复选，亦不必经国防最高委员会的审定。省参议员任期由原先的1年改为2年。增添了罢免的条文，规定“省参议员得由原选举之县市参议会参议员过半数出席，出席人数三分之二议决罢免之”。省参议会的职权除保持了原先的建议权、询问权，听取施政报告之权以外，原来的决议权（“省政府之重要施政方针，于实施前，应提交省临时参议会决议”），改为“议决有关人民权利义务之省单行规章事项”和“省政府交议事项”，失去了对“重要施政方针”的决议权。新颁布的这份组织条例还增加了行政院对省参议会严厉制裁的条文，规定“行政院院长对于省参议会之决议案，认为有违反三民x主义或国策情事，得提经行政院会议通过，呈请国民政府予以解散，依法重选”。依照资产阶级三权分立制度，行政虽可制约立法，但它也必须接受立法的反制约，即立法机关被解散以后，重选产生的立法机关应以表决方式审查行政的决策是否正确，如认为不正确，行政应即辞职。这就是意味着行政在作出解散议会的决定时，必须同时准备接受新产生的立法机关的检验。而在上述这份省参议会组织条例中，却没有规定后一种制约程序，因而使民意机关得不到保障。